Statsanstalten for livsforsikring – U 1994.29 H

Resumé

Dom afsagt af Højesteret med 7 dommere

Dissens: Ingen dissens

Tema: Statsret, ekspropriation, grundlovens § 73, prøvelse af loves formelle og materielle grundlovsmæssighed, søgsmålskompetence. 

Fakta

I 1990 besluttede et flertal i Folketinget, at den ved lov etablerede statslige virksomhed "Statsanstalten for Livsforsikringen" skulle privatiseres, således at statsanstalten fremover skulle være en privat virksomhed.

Folketingsmedlem Kjeld Rahbæk Møller havde under lovforslagets behandling været en del af et mindretal, som havde anmodet om, at loven blev udsat med henvisning til grundlovens § 73, stk. 2. Anmodning blev dog ikke imødekommet, da regeringen ikke mente, at der forelå om en ekspropriation.

Herefter anlagde to medlemmer af folketinget, Erling Olsen og Kjeld Rahbæk Møller, sag mod Finansministeriet med påstand om, at privatiseringsloven var ugyldig, da den var i strid med grundloven. Subsidiært påstod de, at de havde ret til erstatning.

Søgsmålskompetence

En sagsøger kan kun anlægge sag ved domstolene, hvis vedkommende har søgsmålskompetence. Søgsmålskompetence foreligger kun, såfremt man har retlig interesse i den sag, man ønsker prøvet ved domstolene. Efter de almindelige processuelle regler er det et krav for at have retlig interesse, i) at sagsøgerens påstand er aktuel, og ii) sagsøgeren er konkret og iii) individuelt berørt.

Hensynet bag reglerne om søgsmålskompetence er blandt andet, at domstolene ikke skal bruge deres ressourcer på abstrakte og uaktuelle retssager, så de kan fokusere deres tid på konkrete og akutelle retstvister.

Grundloven indeholder ingen bestemmelser om, hvornår en privat person har søgsmålskompetence mod staten i forbindelse med sager om loves grundlovsmæssighed. De almindelige procesretlige regler finder derfor anvendelse her.

I nyere højesteretspraksis er området for søgsmålskompetence blev væsentligt udvidet i forhold til tidligere.

I den konkrete sag havde Finansministeriet påstået, at sagsøger hverken havde søgsmålskompetence i) som folketingsmedlemmer eller ii) som forsikringstagere hos Statsanstalten for Livsforsikring.

Højesteret udtalte i den forbindelse, at Kjeld Rahbæk Møller havde retlig interesse, fordi han havde været en del af det mindretal, som havde krævet lovens stadfæstelse udskudt med henvisning til grundlovens § 73, stk. 2. Endvidere udtalte Højesteret, at Kjeld Rahbæk Møller også havde retlig interesse som forsikringstager hos Statsanstalten for Livsforsikring.

Ekspropriation i forhold til Statsanstalten for Livsforsikring

Der er kun tale om ekspropriation efter grundlovens § 73, såfremt ekspropriationsindgrebet er foretaget over for en ejer, som er omfattet af beskyttelseskredsen i grundlovens § 73.

Både fysiske og juridiske private personer (virksomheder, fonde, osv.) er omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73. Offentlige juridiske personer er desuden omfattet i visse tilfælde. Således er kommuner og juridiske personer etableret af kommuner beskyttet mod lovgivningsmagten i medfør af grundlovens § 73. Dette er begrundet i grundlovens § 82 om det kommunale selvstyre.

Også selvejende institutioner og fonde, der er etableret af staten, men som ikke betragtes som særlige forvaltningssubjekter, og således heller ikke er underlagt de almindelige forvaltningsretlige regler, er omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73.

Det er har været antaget i den juridiske litteratur, at særlige forvaltningssubjekter (selvejende institutioner inden for den statslige forvaltning) ikke er beskyttede i henhold til grundlovens § 73. Dette har dog ikke tidligere haft støtte i retspraksis.

Højesteret konstaterede i dommen, at der var tale om en statslig institution, og at der dermed ikke var tale om ekspropriation i forhold til Statsanstalten for Livsforsikring.

Ekspropriation i forhold til forsikringstagerne                 

Højesteret tog dernæst stilling til, om statsmagten havde foretaget et ekspropriationsindgreb i forhold til de private forsikringstagere hos Statsanstalten for Livsforsikring. Højesteret fandt, at der ikke var tale om ekspropriation i forhold til forsikringstagerne, da det nyoprettede private forsikringsaktieselskab indtrådte i Statsanstaltens for Livsforsikring forpligtelser over for den enkelte forsikringstager, og fordi staten ydede garanti for det nye selskabs forpligtelser over for forsikringstagerne.

Eksamensrelevans

Dommen er relevant af to forskellige årsager.

Dommen viser for det første en søgsmålskompetence for medlemmer af Folketinget, idet Højesteret tiltræder landsrettens afgørelse om, at sagen ikke skulle afvises, under henvisning til, at appellanten, Kjeld Rahbæk Møller, havde retlig interesse som del af det mindretal, der havde krævet lovens stadfæstelse udskudt i medfør af grundlovens § 73, stk. 2.

Dommen bidrager desuden til forståelsen af, hvem der er beskyttet efter grundlovens § 73. Således viser dommen, at lovgivningsmagten kan gennemføre indgreb i særlige statslige forvaltningssubjekters styrelses- og formueforhold, uden at det har karakter af ekspropriation. Højesteret anfører ikke dette eksplicit i dommen, men nævner alene, at det tiltrædes - med de af landsretten anførte grunde - at der er tale om en statslig institution, "og at privatiseringsloven derfor ikke indebærer en ekspropriation i forhold til institutionen.".

Sagsøgte, Finansministeriet, henviste, til støtte for at loven ikke var ekspropriativ, til antagelsen om, at Statsanstaltens retlige status som særligt forvaltningssubjekt førte til, at lovgivningsmagten havde frihed til at foretage ændringer i dennes styrelses- og formueforhold, uden at der er tale om ekspropriation. Dommen tages således til indtægt for at statuere, at særlige forvaltningssubjekter ikke er omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73.

Begrundelsen bag denne retstilstand antages at være, at en juridisk person ikke er beskyttet mod sin ejer. Hensynet bag grundlovens § 73 er således at beskytte private mod statsmagtens indgreb, hvorfor statslige juridiske personer i form af særlige statslige forvaltningssubjekter ikke er beskyttelsesværdige i så henseende.

Opfattelsen har ikke tidligere haft støtte i retspraksis, og der har af den årsag blot været henvist til den statsretlige litteratur. Efter dommen i U 1994.29 H er der senere henvist til denne i forbindelse med problemstillingen, hvilket eksempelvis fremgår af dommen U 2004.2661 H.

En nærmere drøftelse af problemstillingen kan findes i bogen "Beskyttelse af juridiske personer efter grundlovens § 73" af dr.jur. Michael Hansen Jensen. 

Til Eksamen

Sagen U.1994.29 H omhandler privatiseringen af Statsanstalten for Livsforsikring.

Højesteret konkluderer i sagen, at privatiseringen af Statsanstalten for Livsforsikring ikke indebar ekspropriation, da Statsanstalten for Livsforsikring var en statslig institution. Hermed har Højesteret slået fast, at lovgivningsmagten kan gennemføre indgreb i særlige statslige forvaltningssubjekters styrelses- og formueforhold, uden at der er tale om ekspropriation efter grundlovens § 73.