Gebyr-sagen – U 1993.757 H

Resumé

Dom afsagt af: 

Højesteret

Dissens: 

9-2

Tema: 

Statsret, grundlovens § 43, skattebegrebet, gebyrbegrebet

Fakta:

Gebyr-sagen omhandler grundlovens § 43 samt forskellen mellem skattebegrebet og gebyrbegrebet, hvorfor det er nødvendigt med en grundlæggende forståelse herom for at kunne forstå dommen.

Grundlovens § 43, 1. led, har følgende ordlyd: ”§ 43. Ingen skat kan pålægges, forandres eller ophæves uden ved lov”.

Grundlovens § 43 udgør et delegationsforbud på skatteområdet. Ved dette forstås, at § 43 indeholder et forbud mod, at lovgivningskompetence omkring pålægning af skat delegeres til den udøvende magt (forvaltningen), jf. ordlyden ”uden ved lov”. Regler vedrørende pålægning af skat skal derfor stå direkte i loven, som er vedtaget i folketinget. Grundlovens § 43 forhindrer således, at folketinget giver den udøvende myndighed hjemmel til at fastsætte regler, der pålægger skat.

Skattebegrebet: For at fastlægge rækkevidden af grundlovens § 43 er det nødvendigt at fastlægge det præcise indhold af ordet ”skat” i grundlovens § 43. I den juridiske teori defineres ”skat” som en obligatorisk betaling til det offentlige, der ikke har karakter af vederlag for en konkret modydelse.

Gebyrbegrebet: Et offentligt gebyr er en betaling til det offentlige for en konkret modydelse, fx betaling til det offentlige for el og varme, kørekort, pas, osv. Et gebyr er begrebsmæssigt ikke en skat efter grundloven, da et gebyr er en betaling til det offentlige for en konkret modydelse. En betaling kan kun anses som et gebyr, hvis gebyrets omfang nogenlunde svarer til den konkrete modydelse, som det offentlige præsterer. At en betaling omtales som et ”gebyr” i lovgivningen medfører ikke nødvendigvis, at det skal anses som et gebyr (og ikke en skat) efter grundlovens § 43, 1. led.

Gebyr-sagen omhandler grænsedragning mellem gebyrer og skatter. Altså spørgsmålet om hvornår en betaling er et gebyr og hvornår en betaling er en skat?

Faktum:

To borgere havde anlagt sag mod Justitsministeriet med påstand om, at gebyrerne for pas, duplikatkørekort og nummerplader var ulovlige, da gebyrerne var fastsat i strid med grundlovens § 43.

Størrelsen af gebyret var fastsat administrativt ved en bekendtgørelse af Justitsministeriet og det var dermed ikke fastsat af den lovgivende magt, men af den udøvende magt.

Justitsministeriet havde fastsat størrelsen af gebyret med hjemmel i færdselsloven. Færdselsloven indeholdte ingen bestemmelse, der direkte fastsatte gebyrets størrelse. Herefter var gebyret for pas, duplikatkørekort og nummerplader kun lovligt, såfremt gebyret ikke kunne anses som en skat, jf. delegationsforbuddet i grundlovens § 43.

Det skal bemærkes, at Justitsministeriet ved udregningen af størrelsen af gebyret havde inkluderet generelle udgiftsposter som fx færdselsovervågning og trafikkontrol.

Det centrale spørgsmål i sagen var således, om udgifter til færdselsovervågning, trafikkontrol og paskontrol kunne inkluderes ved fastlægningen af størrelsen af gebyret for pas og kørekort. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville disse udgifter ikke havde karakter af en konkret modydelse, hvorfor de ville være en ”skat”.

Spørgsmålet var altså, om betalingen for pas, duplikatkørekort og nummerplade var en skat og dermed ulovligt, eller om betalingen var et gebyr og dermed lovligt.

Højesterets dom:

Højesterets flertal på 9 dommere fandt, at gebyrerne ikke var indkrævet i strid med grundlovens § 43. Flertallet udtalte, at der ved den administrative fastlægning af gebyret kunne medtages udgifter af mere generel art, som efter rimeligt skøn medgår til administrationen af det pågældende forvaltningsområde. Det var dermed lovligt at have opkrævet gebyr for pas, duplikatkørekort og nummerplader uden direkte lovhjemmel, selvom man ved fastlægningen af gebyret havde medtaget gennerelle omkostninger til færdselsovervågning og trafikkontrol.

Mindretallet på 2 dommere fandt, at den del af det samlede gebyr, som var blevet anvendt på fx trafikkontrol og paskontrol, reelt har haft karakter af skat. Denne del af gebyret havde således ikke karakter af en direkte modydelse fra det offentlige. På den baggrund fandt mindretallet, at den del af gebyret, som var blevet indkrævet til dækning af udgifter til paskontrol, færdselsovervågning og trafikkontrol, var en skat og dermed indkrævet ulovligt, jf. delegationsforbuddet i grundlovens § 43.

Eksamensrelevans:

Dommen er for det første interessant, da den fastlægger skattebegrebet i forhold til gebyrbegrebet. Denne fastlægning er central for at kunne fastslå rækkevidden af grundlovens § 43.

Dommen er hyppigt diskuteret i den juridiske litteratur.

Peter Germer udtaler sig om dommen i sin bog Statsforfatningsret fra 2007: ”De snirklede formuleringer og ophobningen af synspunkter gav flertallets udtalelse et falsk præg af juridisk ræsonnement. Realiteten var, at flertallets resultatorienterede domsmotivering ikke indeholdt noget principfast bidrag til fortolkningen af grundlovens § 43, 1. led. Det var tale om en konkret begrundet afgørelse, som ikke kan tillægges blivende værdi”.

Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen skriver som et svar på Germers bemærkning i ”Grundloven med kommentarer” fra 2015, at ”Flertallets præmisser indeholder imidlertid god vejledning for fremtiden”.

Spørgsmålet om Gebyr-sagens rigtighed er dermed genstand for diskussion i teorien.

Et flertal mener, at forvaltningen ved fastlæggelsen af størrelsen af et gebyr gerne må benytte et bredt omkostningsbegreb, hvor man medregner udgifter af mere generel art fx udgifter til færdselskontrol i forbindelse med gebyr på kørekort. I denne sammenhæng udtaler Højesteret også, at Justitsministeriet jævnligt har gjort Folketinget opmærksom på størrelsen og beregningsgrundlaget for de gebyrer som sagen vedrørte, uden at det har givet Folketinget anledning til at skride ind over for Justitsministeriet.

Højesterets dom i gebyr-sagen er en meget lempelig forståelse af skattebegrebet i grundlovens § 43

Følgende 3 omstændigheder har formentlig haft indflydelse på Højesteret flertals konklusion.

Før parlamentarisme blev indført i 1901 gav delegationsforbuddet i grundlovens § 43 god mening, da Folketinget ikke havde mulighed for at afsætte en minister ved mistillidsvotum efter han havde fået en bemyndigelse fra folketinget til at fastsætte en skat. I dag, efter parlamentarismens indførsel, kan Folketinget blot afsætte denne minister, såfremt Folketinget mener, at han ikke opfører sig hensigtsmæssigt. Grundlovens § 43 stammer således fra en anden tid, hvor andre hensyn gjorde sig gældende.

Grundlovens § 43 er ikke en frihedsrettighed, der skal beskytte den enkelte borger, men står i grundlovens kapitel 5, der handler om Folketinget og lovgivningsprocessen. Beskyttelsesformålet er således Folketinget selv. For den enkelte borger gør det ingen forskel om en opkrævning har hjemmel i lov eller bekendtgørelse, da begge forskrifter er kundgjort.

Domstolene udviser normalt tilbageholdenhed, når det drejer sig om bestemmelser (fx § 43), der regulerer forholdet mellem Folketinget og regeringen.

Vedrørende forståelsen af grundlovens § 43 kan det tilføjes, at der i den juridiske teori er enighed om, at den udøvende magt kan bemyndiges til at udstede teknisk prægede gennemførselsanordninger. Det har desuden været anført, at der er et behov for en pragmatisk forståelse af grundlovens § 43’s delegationsforbud, hvor man tager hensyn til samfundet og statens praktiske behov.

Grundlovens § 43 stammer fra en anden tid, hvor statens skatteopkrævningssystem var langt mindre kompliceret end i dag. I dag er skattelovgivningen en af de meste komplicerede retsområder med en meget stor mængde love og bekendtgørelse, hvilket tilsiger, at det er nødvendigt med en pragmatisk forståelse af grundlovens § 43 for at undgå unødige lovtekniske problemer.

Som en afsluttende bemærkning kan det dermed konstateres, at grundlovens § 43 indebærer en begrænsning i forhold til den udøvende magts mulighed for at fastlægge gebyrer. Gebyrets størrelse må ikke overstige den konkrete modydelse samt det offentliges omkostninger ved administrationen af modydelsen. Begrænsningen må foretages ud fra et meget bredt omkostningsbegreb, da der kan inddrages omkostninger af mere generelt art, såfremt disse har en forbindelse til modydelsen.

Til Eksamen

Gebyr-sagen U.1993.757 H omhandler spørgsmålet om grænsedragningen imellem skattebegrebet og gebyrbegrebet. Sagen vedrørte spørgsmålet, om en række gebyrer for bl.a. pas og kørekort var blevet opkrævet i strid med delegationsforbuddet i grundlovens § 43, da de ikke var fastlagt ved lov, men ved bekendtgørelse. Højesterets flertal fandt, at gebyrerne ikke var indkrævet i strid med grundlovens § 43, da man ved et gebyr kan medtage omkostninger af mere generel art fx paskontrol og fartkontrol, som medgår til administration af det pågældende forvaltningsområde. Der var således tale om et gebyr (og ikke en skat), hvorfor det ikke var i strid med delegationsforbuddet i grundlovens § 43. Udgifterne må dog stadig have en forbindelse til det relevante forvaltningsområdet, hvorfor man fx ikke kan opkræve penge til børnehaver ved gebyr for pas.